Seit 2020 verpflichtet das “Gesetz zum Schutz vor Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen” (Kassengesetz 2016) Unternehmer mit elektronischem Aufzeichnungssystem, jedem Kunden unaufgefordert einen Beleg auszuhändigen. Die Belegausgabepflicht war als eine von mehreren Säulen neben zertifizierter technischer Sicherheitseinrichtung (TSE), Mitteilungspflicht, Kassen-Nachschau und Sanktionierung gedacht, um Kassenmanipulation zu erschweren und eine gleichmäßige Besteuerung sicherzustellen. Das BMF bereitet nun einen Systemwechsel vor. Der Referentenentwurf des BMF vom 5.8.2026 – “Entwurf eines Gesetzes zur Einführung einer Kassenpflicht, zur Bekämpfung von Steuerhinterziehung und zur weiteren Digitalisierung des Steuerrechts” – ersetzt die papierhafte Belegausgabepflicht zum 1.1.2028 durch eine elektronische Belegbereitstellungspflicht. Der Bon wird damit durch einen auf dem Kassendisplay angezeigten QR-Code ersetzt. Papierbelege sollen nur noch auf Wunsch ausgegeben werden. Zugleich soll ab 2028 für Unternehmen mit über 100 000 Euro Jahresumsatz eine Registrierkassenpflicht mit zertifizierter TSE eingeführt und die offene Ladenkasse für diese Gruppe abgeschafft werden. Diese Maßnahmen sind Teil eines “Aktionsplans gegen Steuerbetrug” von Finanzminister Klingbeil und Justizministerin Hubig.
Bemerkenswert ist der politische Bruch: Der Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD aus dem Jahr 2025 hatte noch die vollständige Abschaffung der Bonpflicht versprochen. Die Verbände sehen daher in dem Rentenentwurf ein “gebrochenes Versprechen der Politik” und einer “großen Enttäuschung”. In einer schwierigen Lage der Wirtschaft wird nun den Betrieben auch noch die Investitionen in neue Kassentechnik vorgeschrieben, die kaum vertretbar erscheint.
Es gibt keinerlei Beleg für die These, dass die Bonpflicht Steuerhinterziehung verhindert. Der Bundesrechnungshof stellt in seinem Bericht vom 30.7.2024 (VIII 3 – 0000477/VIII 4 – 0000768) ausdrücklich fest, dass den Ländern zur Frage, “ob die Belegausgabepflicht zu einer Anpassung und Verbesserung bei der Auswahl zu prüfender Betriebe geführt habe und sich die Erwartungen des Gesetzgebers [. . .] bislang erfüllt hätten, [. . .] noch keine konkreten Aussagen möglich” waren – auch weil pandemiebedingt Kassen-Nachschauen ausblieben und entsprechende Daten fehlten. Belastbare Statistiken, die einen tatsächlichen Rückgang der Steuerhinterziehung durch die Bonpflicht belegen, existieren bis heute nicht. Die Behörden begründen den Nutzen der Belege stattdessen mit einer plausiblen Vermutung: Jeder ausgegebene Beleg erhöhe die “Entdeckungsgefahr” von Manipulationen und liefere “gesichertes” Kontrollmaterial für eine risikoorientierte Fallauswahl.
Gravierender ist der vom Bundesrechnungshof dokumentierte Vollzugsmangel: Die Finanzverwaltungen prüften “bislang weder vorrangig noch isoliert”, ob Unternehmen der Belegausgabepflicht überhaupt nachkamen; einzelne Länder räumten ein, dies “nur in einigen wenigen Fällen” kontrolliert zu haben. Hinzu kommt ein strukturelles Schlupfloch: Rund 20 Prozent der Bargeldbranche – etwa 460 000 Unternehmen – nutzen weiterhin die offene Ladenkasse, für die überhaupt keine Belegausgabepflicht gilt und die allenfalls in drei von zehn Kassen-Nachschauen kontrolliert wird. Der geschätzte volkswirtschaftliche Schaden durch Kassenbetrug wird auf 10 bis 70 Mrd. Euro jährlich beziffert – Zahlen, die freilich nichts über die Wirkung der Bonpflicht selbst aussagen, sondern lediglich das Ausmaß des ungelösten Problems illustrieren. Auch in diesem Kontext ist das Phänomen anzutreffen, dass rechtliche Regelungen lediglich mit großen Zahlen, die keineswegs nachweisbar oder nachvollziehbar sind, begründet werden.
Aus rechtspolitischer Sicht wiegt schwer, dass der Gesetzgeber die Bonpflicht 2020 ohne Erprobung einführte, eine Evaluierung des Kassengesetzes 2016 erst für Ende 2025 ankündigte und nun – noch bevor belastbare Ergebnisse vorliegen – bereits die nächste Systemumstellung beschließt. Das widerspricht dem Gebot evidenzbasierter Gesetzgebung: Weder die Einführung noch die geplante Ablösung der Papierbonpflicht stützen sich auf tragfähige Wirkungsdaten. Die eigentliche Ursache mangelnder Steuerehrlichkeit liegt zudem weniger im fehlenden Beleg als im Kontroll- und Sanktionsdefizit der Finanzverwaltung selbst. Ein reiner Formatwechsel vom Papier- zum QR-Code-Beleg löst dieses Problem nicht automatisch, solange Kassen-Nachschauen nicht ausgeweitet und Sanktionslücken nicht geschlossen werden. Positiv zu bewerten ist demgegenüber, dass der Entwurf endlich die offene Ladenkasse als Ungleichbehandlung bargeldintensiver Betriebe adressiert und eine allgemeine Registrierkassenpflicht einführt – eine Forderung, die der Bundesrechnungshof selbst erhoben hatte. Ob der digitale Kassenbon tatsächlich Bürokratie abbaut oder lediglich neue Umstellungskosten und ungeklärte technische wie datenschutzrechtliche Fragen (Lesbarkeit, Personalisierbarkeit von QR-Codes) erzeugt, bleibt abzuwarten. Der gebrochene Koalitionsvertrag schließlich untergräbt die Verlässlichkeit politischer Zusagen und nährt den Verdacht, dass die “Abschaffung der Bonpflicht” vor allem als griffige Formel diente, während in der Sache eine – möglicherweise notwendige – Verschärfung des Kassenrechts vollzogen wird.
Die Bonpflicht war stets ein Instrument der Beweismittelbeschaffung, kein nachgewiesenes Mittel zur Reduktion von Steuerhinterziehung. Ihre für 2028 geplante Digitalisierung ist ökologisch und praktisch überfällig, ersetzt aber keine wirksame Kontrolle. Erst die konsequente Durchsetzung – nicht das Beleg-Format – wird zeigen, ob die Reform mehr ist als ein symbolischer Etikettenwechsel. Wirkungsdaten für die Bonpflicht: Fehlanzeig
Prof. Dr. iur. Michael Stahlschmidt, M.R.F., LL.M., MBA, LL.M., RA/FAStR/FAInsSanR/FAMedR/StB, Dipl.-Betriebswirt/FH lehrt an der FHDW Paderborn Steuerrecht, Rechnungswesen und Controlling und ist Ressortleiter des Ressorts Steuerrecht des Betriebs-Berater und Chefredakteur Der SteuerBerater, Frankfurt am Main/Medebach.