Für 1,5 Grad beim Klima reicht der große Wurf noch nicht

Nach monatelangen Verhandlungen einigen sich die EU-Gremien auf eine große Reform des CO2-Emissionshandels. Ob das auch ein großer Wurf für den Klimaschutz ist, wird sich erst in den kommenden Jahren zeigen. Für das Pariser 1,5-Grad-Ziel ist es jedenfalls noch nicht genug.

In der Nacht zum Sonntag brachten die EU-Gremien die bisher größte Operation am politischen Herzen des europäischen Klimaschutzes zu Ende. Im Kern ging es darum, den seit 2005 bestehenden CO2-Emissionshandel so zu stärken und auszubauen, dass Europa sein Klimaziel für 2030 erreicht und 2045 klimaneutral ist. Gegenüber standen sich am Verhandlungstisch im sogenannten Trilog das Europäische Parlament, die EU-Kommission sowie der Ministerrat, in dem die 27 Mitgliedsstaaten vertreten sind.

Der Ausgangspunkt: Um 55 Prozent sollten die CO2-Emissionen der EU bis 2030 gegenüber dem Basisjahr 1990 sinken. Dazu gibt es das sogenannte „Fit for 55“-Paket der EU aus dem Jahr 2021. Das wurde im Mai dieses Jahres unter dem Titel „Repower EU“ überarbeitet – als Reaktion auf den russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine. Mit dem Repower-Plan, der auf einen stärkeren Ausbau der erneuerbaren Energien und auf mehr Energieeffizienz setzt, ergibt sich bereits eine CO2-Reduktion um bis zu 58 Prozent. Einen weiteren Prozentpunkt steuern natürliche Senken wie Wälder und Moore bei.

Mit der jetzt vereinbarten Reform sollen die Emissionen bis 2030 nun um 62 Prozent reduziert werden. Das Plus von drei Prozentpunkten scheint nicht übermäßig ambitioniert zu sein, bringt Europa aber langsam auf einen Kurs, das globale 1,5-Grad-Limit einzuhalten. Dazu müssten am Ende etwa 65 Prozent CO2-Einsparung her, sagt Elena Hofmann, Klimareferentin beim Umwelt-Dachverband Deutscher Naturschutzring.

Erfolg mit Unwägbarkeiten

Im Ergebnis des Trilogs werden zunächst im bestehenden Emissionshandel, der fossil betriebene Kraftwerke und Industrieanlagen erfasst (Kürzel: ETS 1), die Daumenschrauben angezogen. So sollen bis Ende 2026 fast 120 Millionen CO2-Zertifikate aus dem Markt genommen werden. Das sind 3,6 Prozent der 2021 im ETS 1 vorhandenen Zertifikatsmenge. Zudem wird diese Gesamtmenge, der sogenannte Cap, zwischen 2024 und 2026 jedes Jahr um 4,3 Prozent abgesenkt, ab 2027 dann um 4,4 Prozent. Sind dann immer noch zu viele Zertifikate im Markt und ist demzufolge der CO2-Preis zu niedrig, können über einen flexiblen Mechanismus, Marktstabilitätsreserve genannt, bis zu 24 Prozent der überschüssigen Zertifikate entfernt werden.

Wie sich all das auf den CO2-Preis auswirkt, der derzeit um die 80 Euro je Tonne liegt, lässt sich nicht seriös abschätzen. „Wir schaffen einen starken, stabilen und hohen CO2-Preis in Europa, der den europäischen Kohleausstieg bis 2030 wahrscheinlicher macht und den Gasausstieg einleitet“, kommentiert dennoch Michael Bloss, Trilog-Verhandlungsführer für die Grünen im EU-Parlament, die Einigung.

Dabei gibt es durchaus Unwägbarkeiten. So werden durch den Kohleausstieg in einer Reihe von EU-Ländern viele Millionen Zertifikate „überflüssig“. An diese Länder ergeht aus dem Trilog der Appell, solche Emissionsrechte zu löschen – ob das passiert, ist fraglich.

Derzeit zögert Deutschland beispielsweise laut Recherchen der „Zeit“ damit, Zertifikate für fast 100 Millionen Tonnen CO2 zur Löschung anzumelden. Diese Zertifikate waren aufgrund der Stilllegung von Steinkohle- und Braunkohlekraftwerken in den letzten fünf Jahren „überflüssig“ geworden.

Weniger kostenlose Emissionsrechte

Größter Streitpunkt beim ETS 1 war aber, wie künftig mit den kostenlosen Zuteilungen von Zertifikaten umgegangen wird. Denn bis dato führte der ETS 1 nur in der Energiewirtschaft zu einer deutlichen Senkung von Emissionen.

Die Industrie konnte sich dank großzügig vergebener Emissionsrechte weitgehend aus der Affäre ziehen. Zurzeit decken diese Gratis-Zertifikate immer noch 80 Prozent der Industrieemissionen ab. Diese sind denn auch seit 2013 praktisch nicht gesunken. Gegenüber dem Vor-Corona-Stand legten sie zuletzt sogar um fünf Prozent zu.

Die kostenlose Zuteilung setze Fehlanreize, betont Lisa Okken, Klimaexpertin der Umweltstiftung WWF. Diese zu beseitigen, war deswegen Hauptthema bei der Reform des ETS 1. Das gelang nur teilweise. Vor dem Super-Trilog wollten EU-Kommission und Parlament die kostenlosen Zuteilungen bis 2030 auf die Hälfte reduzieren. Die EU-Staaten peilten dagegen nur ein Minus von 30 Prozent an.

Am Ende setzten sich Parlament und Kommission offenbar durch. Bis 2030 soll die Hälfte der freien Zuteilungen gestrichen werden, ihr generelles Aus ist für 2034 beschlossen. Vor allem für die Stahlbranche gibt es aber Ausnahmen, sie soll ihre Emissionsrechte bis 2034 noch weitgehend kostenlos bekommen.

Andere Branchen und Unternehmen, vor allem solche mit schlechter Klimabilanz, müssen dagegen Maßnahmen zur Dekarbonisierung ergreifen, sonst werden ihre freien Zuteilungen um weitere 20 Prozent gekürzt. Die EU-Kommission rechnet hier damit, dass die Industrie letztlich insgesamt 75 Millionen Zertifikate mehr einkaufen muss. Ein Zertifikat berechtigt zum Ausstoß von einer Tonne CO2. Beim derzeitigen Preis von 80 Euro pro Tonne kommen auf die Industrie damit sechs Milliarden Euro Mehrkosten zu.

Innovationsfonds teils auch für Erdgas

Die Hälfte dieses Geldes haben sich die Regierungen gesichert, um Exportbranchen zu unterstützen, die in Konkurrenz zu außereuropäischen Wettbewerbern stehen. Die andere Hälfte soll in einen EU-Innovationsfonds fließen, der die Dekarbonisierung der Industrie unterstützt. Finanziert wird der Innovationsfonds aber vor allem durch Erlöse aus dem Verkauf von 557 Millionen Zertifikaten aus dem ETS 1. Das wären beim 80-Euro-Preis weitere 40 Milliarden Euro.

Die Fondsgelder können zumindest teilweise auch für Erdgas-Projekte ausgegeben werden – nach einer Prüfung, ob sie die Klimaziele gefährden. Wie dehnbar so eine Prüfung sein kann, ist derzeit an der Debatte um die Zahl und Kapazität der deutschen Flüssigerdgas-Terminals zu besichtigen. Das EU-Parlament wollte übrigens jegliche fossile Investitionen über diesen Fonds verhindern, konnte sich aber offenbar nicht durchsetzen.

Weil die Industrie höheren Klimakosten gegenübersteht, soll sie zugleich durch ein neues Instrument geschützt werden, eine Art CO2-Zoll an Europas Grenzen. Genau nennt sich das Instrument „CO2-Grenzausgleichsmechanismus“. Die Abgabe „soll dafür sorgen, dass Produkte, die außerhalb der EU hergestellt werden, dieselben CO2-Kosten haben und es nicht zu Wettbewerbsverzerrungen kommt“, erläutert Lisa Okken vom WWF.

Ausweitung auf Verkehr und Gebäude

Als wäre all das nicht schon sehr komplex, soll ab 2027 oder – falls die Energiepreise zu hoch sind – ab 2028 ein europaweiter Emissionshandel für Verkehr und Gebäude eingerichtet werden (Kürzel: ETS 2). Betroffen sind sowohl Gewerbe als auch Haushalte.

Der Zertifikate-Preis beim ETS 2 wird laut dem Trilog-Ergebnis bis 2030 auf 45 Euro pro Tonne CO2 gedeckelt. In Deutschland liegt der nationale CO2-Preis für Gebäude und Verkehr aber schon 2025 jenseits der 50 Euro. Wie dieser Widerspruch gelöst werden soll, ist noch unklar.

Begleitend zum ETS 2 wird ein Klimasozialfonds eingerichtet, der schon ein Jahr früher starten und soziale und wirtschaftliche Härten abfedern soll. Wie die Einnahmen aus dem ETS 2 den Betroffenen konkret zugutekommen sollen, lässt sich noch nicht sagen. Denn 50 Prozent davon gehen zunächst an die EU-Staaten, die dann die Gelder für soziale Klimamaßnahmen, vor allem im Gebäude- und Verkehrssektor, einsetzen können. Im Klimasozialfonds selbst sollen von 2026 bis 2032 um die 86 Milliarden Euro bereitstehen.

Für Michael Bloss reicht der Fonds nicht aus, um die Belastungen durch steigende CO2-Preise auszugleichen. „Der Klimaschutz der EU hat eine unsoziale Schlagseite“, sagte der Grünen-Abgeordnete nach dem Ende des Trilogs. Das müsse in Zukunft anders werden, damit die soziale Gerechtigkeit nicht auf der Strecke bleibe.

„Klimaziele weiter anheben“

Wie andere Fachleute ist auch Bloss der Ansicht, dass die im Trilog erreichte große Reform noch nicht genügt, damit die EU das Pariser Klimaabkommen erfüllt. „Wenn die Verschmutzungsrechte aus dem früheren Kohleausstieg stillgelegt werden, können wir die Klimaziele bis 2030 auf mindestens 60 Prozent anheben“, schätzt er.

Genau dies hat die EU aber im Vorfeld des jüngsten Klimagipfels in Sharm el-Sheikh abgelehnt und damit einen entscheidenden Impuls für die globale Klimapolitik verpasst. Dieser Impuls könnte noch kommen, wenn die 27 EU-Staaten der Reform im Januar oder Februar bei einem Gipfel ihren endgültigen Segen geben.